5 december 2016 - Advies van Onderwijsraad over Passend Onderwijs

Geplaatst 15 dec. 2016 00:00 door AutiPassend Onderwijs Utrecht   [ 23 dec. 2016 01:00 bijgewerkt ]
Het
 advies van de Onderwijsraad over Passend Onderwijs, ruim 2 jaar na de invoering, legt heel goed de vinger op een aantal zere plekken: in onze eigen woorden:

* Focus op thuiszitters is goed, maar verlies de andere doelen van passend onderwijs niet uit het oog (meer leerlingen naar regulier onderwijs, ieder kind kan zich optimaal ontwikkelen, enz.).

* Mensenrechtenverdragen verplichten het Nederlandse onderwijs om verder te gaan dan wat de Wet Passend Onderwijs voorschrijft (zoals inclusief onderwijs), daarom zou deze wet herzien moeten worden.

* Op regionaal niveau is niet altijd een dekkend aanbod. Dit komt omdat scholen voorzichtig zijn om zich op een bepaald type ondersteuningsaanbod te profileren. De behoudende keuzes in de ondersteuningsprofielen van scholen bieden weinig grond en gelegenheid voor het ontwikkelen van nieuwe mogelijkheden om op termijn meer leerlingen met (complexere) ondersteuningsbehoeften een passende plaats in het onderwijs te kunnen bieden. De raad vindt het opmerkelijk dat er nog steeds een beperkt aanbod is voor bijvoorbeeld leerlingen met een autismespectrumstoornis die op cognitief niveau havo of vwo aankunnen. (In 2014 werd al geconcludeerd dat er te weinig aanbod was voor hoogbegaafde leerlingen met autisme.)

Wat als scholen zich zouden specialiseren in ondersteuningsbehoeften?

Stichting AutiPassend Onderwijs Utrecht ziet dat Utrechtse middelbare scholen er inderdaad voor gekozen hebben om zich niet te specialiseren, met als argument dat elk kind op elke school welkom is en maatwerk kan krijgen. De onderwijsraad merkt terecht op dat dit een averechts effect heeft: het staat de ontwikkeling van nieuwe ondersteuningsvormen in de weg. We zien dan ook in Utrecht dat als een leerling complexere ondersteuning nodig heeft dan de school gewend is te geven (denk aan havo/vwo-scholen en leerlingen met autisme), er sneller wordt verwezen naar speciaal onderwijs of een school verbonden aan een medische kliniek, dan nodig zou zijn als scholen zich meer gespecialiseerd zouden hebben.

Wij zijn voorstander van het specialiseren van Utrechtse havo/vwo-scholen, en dan niet op een bepaalde beperking (zoals autisme, adhd of dyslexie), maar specialisatie op een bepaalde ondersteuningsbehoefte. Ondersteuning betreft vaak kleine organisatorische aanpassingen die wel structureel gedaan moeten worden (maar eigenlijk voor alle leerlingen goed zijn) zoals:

  • Meer voorspelbaarheid (bijvoorbeeld: een vast rooster met weinig uitval, duidelijke instructie en check of instructie ook is begrepen)
  • Meer begeleiding bij plannen en organiseren van het schoolwerk (bijvoorbeeld: het huiswerk consequent in Magister; mondeling toetsen afnemen)
  • Meer mogelijkheden voor een prikkelarme omgeving of elders op een rustige plek te werken
  • Vertrouwensfiguur om naartoe te kunnen gaan als de stress te veel is
  • Het gevoel krijgen dat de bijzondere situatie echt begrepen wordt (of dat geprobeerd wordt het te begrijpen), en extra hulp om de weg te vinden in de schoolorganisatie en met klasgenoten (betrokkenheid en de vertaling naar de praktijk)
  • ...

Zonder specialisaties wordt per individuele leerling gekeken of aan die behoefte voldaan kan worden. Het antwoord is dan vaak nee: voor 1 leerling is het moeilijk om dergelijke ondersteuning te bieden. Als je het bekijkt vanuit alle leerlingen in de regio die eenzelfde combinatie van ondersteuningsbehoeften en cognitief niveau hebben, ontstaat er een ander beeld. Leerlingen met verschillende diagnoses kunnen overeenkomstige ondersteuningsbehoeften hebben.

Met specialisering kun je leerlingen met een zelfde ondersteuningsbehoefte bundelen, efficiënter ondersteuning bieden en daarmee een rijkere variatie aan ondersteuning in een regio realiseren. Net zoals nu sommige scholen tweetalig onderwijs bieden, andere een technasium enz.  Ouders mogen vrij kiezen, maar weten dan wat ze bij een school wel of niet kunnen verwachten.

Een aantal fragmenten uit het advies van de Onderwijsraad bij wijze van samenvatting

De raad formuleert daarbij aandachtspunten op de volgende thema’s: de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (paragraaf 2.1); de balans tussen regels en ruimte (paragraaf 2.2); de realisatie van een dekkend ondersteuningsaanbod (paragraaf 2.3); de verbinding tussen bestuur en praktijk (paragraaf 2.4); en tot slot de deskundigheid van leraren (paragraaf 2.5). Binnen deze thema’s komen verscheidene doelen van passend onderwijs aan bod. 

[...] 

De redenen voor een focus op thuiszitters zijn begrijpelijk. De ernst en het schrijnende karakter van de problematiek van de thuiszitters vragen om een actieve benadering. Het voorkomen van situaties waar kinderen thuis blijven en niet naar school gaan, wordt niet voor niets in de memorie van toelichting als eerste doelstelling van passend onderwijs genoemd.9 Ook is het aantal thuiszitters een van de weinige beschikbare kwantitatieve indicatoren om de situatie van een deel van de leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte in beeld te brengen. Desalniettemin wil de raad wijzen op het risico dat de vermindering van het aantal thuiszitters synoniem wordt met het welslagen van passend onderwijs. Mede gezien het eerder genoemde gebrek aan informatie op leerlingniveau kan het succes van passend onderwijs hier te sterk aan afgemeten worden. Daardoor kunnen niet alleen de overige doelen en verwachtingen rondom passend onderwijs naar de achtergrond verdwijnen, maar bestaat ook het gevaar dat de politiek te snel wijzigingen in de huidige koers wil aanbrengen. Dergelijke eenzijdige wijzigingen in het verleden hebben het vertrouwen in de invoering en uitwerking van passend onderwijs zeker geen goed gedaan.


[...]

Over het mensenrecht op inclusief onderwijs:

De twee hierboven beschreven juridische verplichtingen geven de raad aanleiding om aandacht te vragen voor mogelijke fricties met de Wet passend onderwijs. Hij adviseert om in de evaluatie van passend onderwijs uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de vraag hoe de uitwerking van passend onderwijs in de praktijk zich verhoudt tot de verplichtingen op grond van het IVRPH en de WBGH/CZ, en daarbij in ogenschouw te nemen dat deze (mogelijk) verstrekkender zijn dan waartoe de Wet passend onderwijs verplicht. 

In het rapport Leerrechten als structurele grondslag voor wetgeving wordt uitgewerkt op welke manier dat zou kunnen. De staatssecretaris stuurde dit rapport op 6 december 2016 naar de Tweede Kamer. In de Kamerbrief over de 10e voortgangsrapportage passend onderwijs geeft de staatssecretaris aan dat bij passend onderwijs expliciet *niet* is gekozen voor inclusief onderwijs en dat de implementatie van het IVRPH (Internationale Verdrag voor de Rechten van Personen met een Handicap) op dit moment wordt voorbereid onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van VWS.

[...] 

Met de keuze om verantwoordelijkheden te decentraliseren zijn dergelijke verschillen tussen regio’s in de organisatie en uitvoering van passend onderwijs logisch en tot op zekere hoogte ook wenselijk: maatwerk impliceert verschillen. De vraag is evenwel waar het omslagpunt ligt tussen aanvaardbare verschillen en ongewenste ongelijkheid. 

[...] 

Een ander gevolg van het ontbreken van uniforme criteria is dat het op voorhand minder helder is wie voor welke begeleiding in aanmerking kan komen. Dit maakt dat de reikwijdte van passend onderwijs wordt verkend. 

[...] 

De raad begrijpt de behoefte aan houvast en afbakening, maar zet tegelijkertijd vraagtekens bij het effect van een toename van criteria en begrenzing van ruimte vanuit het perspectief van kwaliteit en toegankelijkheid van passend onderwijs. Door het ‘dicht timmeren’ van de toewijzingsprocedures kan minder uitgegaan worden van de individuele onderwijsbehoeften, vallen mogelijk meer leerlingen en studenten tussen wal en schip en nemen de administratieve lasten toe: ontwikkelingen die allen ingaan tegen de doelstellingen van passend onderwijs. De raad constateert dat hier sprake is van een dilemma tussen het stellen van regels en het behouden van ruimte. Hij wijst daarbij op het belang van het zoeken naar en het bewaken van een goede balans hiertussen door de samenwerkingsverbanden. 

[...] 

Tegelijkertijd constateert de raad dat de verwachting dat er op regionaal niveau niet noodzakelijkerwijs een dekkend aanbod tot stand komt, is uitgekomen. De reden daarvoor is echter niet dat scholen overwegend dezelfde specialisatie kiezen, maar dat scholen juist voorzichtig zijn om zich op een bepaald type ondersteuningsaanbod te profileren. 

Dit wordt bevestigd in het rapport Passend Onderwijs in de praktijk (dat op 6 december 2016 door de staatssecretaris naar de Tweede Kamer is gestuurd): "Evenmin is er sprake van onderlinge afstemming tussen scholen of specialisatie in ondersteuningsaanbod. Het tegendeel is soms eerder het geval: scholen zijn voorzichtig om zich met hun ondersteuningsaanbod sterk te profileren omdat ze de school niet het imago van een ‘zorglocatie’ willen geven."

[...] 

De raad constateert dat de governance van de samenwerkingsverbanden hierbij een belemmerende factor kan zijn, doordat het bestuur van het samenwerkingsverband vaak bestaat uit (een deel van) de aangesloten schoolbesturen. Door de meervoudigheid van rollen en posities is sprake van conflicterende belangen. Het is dan ook essentieel dat betrokkenen bij de governance van een samenwerkingsverband zich bewust zijn van hun specifieke positie en taak en van de maatschappelijke opdracht die zij dienen, en zich rolvast gedragen. Een governancecode kan hier behulpzaam bij zijn. 


[...] 

De governance van de samenwerkingsverbanden krijgt de aandacht van de overheid. Samenwerkingsverbanden worden bijvoorbeeld aangespoord om het interne toezicht en de doorzettingsmacht beter te regelen. In aanvulling hierop wil de raad er nadrukkelijk op wijzen dat de vraag of en in hoeverre het samenwerkingsverband een zelfstandige opdracht heeft en een entiteit is waar onafhankelijk toezicht op nodig is, onverminderd van belang blijft en een nadere uitwerking verdient. 

[...] 

De behoudende keuzes in de ondersteuningsprofielen van scholen bieden weinig grond en gelegenheid voor het ontwikkelen van nieuwe mogelijkheden om op termijn meer leerlingen met (complexere) ondersteuningsbehoeften een passende plaats in het onderwijs te kunnen bieden. Dit geldt zowel voor nieuwe leerlingen als voor leerlingen waarbij een terugplaatsing vanuit een speciale school naar een reguliere school aan de orde kan zijn.
Aanpassingen in de organisatie om andere vormen van onderwijs mogelijk te maken, zoals tussenvormen tussen regulier en speciaal onderwijs of nieuwe specialistische voorzieningen, worden beperkt ontwikkeld. Ook komen onderwijs-zorgarrangementen lastig van de grond en worden specialistische voorzieningen voor kortdurende opvang en observatie, crisis- en interventievoorzieningen en aanbod gericht op herintegratie van thuiszitters gemist. Er is verder een gebrek aan vervolgmogelijkheden wanneer er ook binnen speciale scholen geen oplossing (meer) geboden kan worden. Terugplaatsing naar het regulier onderwijs komt zelden voor. 

De doelgroep van Stichting AutiPassend Onderwijs Utrecht wordt ook met name genoemd:

De raad vindt het opmerkelijk dat er nog steeds een beperkt aanbod is voor specifieke categorieën leerlingen die ook al ten tijde van de leerlinggebonden financiering tussen wal en schip vielen. Het gaat dan om leerlingen die vanwege het benodigde maatwerk moeilijk plaatsbaar waren op een bepaald schoolniveau of op een school in een van de bestaande clusters; bijvoorbeeld leerlingen met een autismespectrumstoornis die op cognitief niveau havo of vwo aankunnen. De zorgstructuur van het voortgezet onderwijs sluit hier vaak onvoldoende op aan en het voortgezet speciaal onderwijs biedt lang niet altijd onderwijs op dat cognitieve niveau.

[...]

De raad pleit ervoor dat de ontwikkeling van nieuw ondersteuningsaanbod verhoogde aandacht krijgt en er sterker wordt ingezet op de ontwikkeling hiervan. Expertise vanuit de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs moet daarbij beter benut worden; deze lijkt nog nauwelijks door reguliere scholen te worden ingezet. Daarbij dienen bestaande programma’s en methodieken te worden uitgebreid. In reguliere scholen is bijvoorbeeld nog relatief weinig aanbod voor leerlingen met gedragsproblemen. Ook de mogelijkheden voor het anders organiseren van het onderwijs dienen verder te worden verkend. In het voortgezet onderwijs worden bijvoorbeeld al voorzichtige stappen gezet naar symbiosetrajecten.

[...] 

Om passend onderwijs te laten doorwerken in de klas, zullen bestuur en praktijk meer op één lijn moeten komen. De raad vindt dat er expliciet een taak is weggelegd voor samenwerkingsverbanden, schoolbesturen en schoolleiders om het verschil tussen bestuur en praktijk in de ervaring met en de perceptie van passend onderwijs te overbruggen en de betrokkenheid van de onderwijspraktijk, leerlingen en ouders bij passend onderwijs te vergroten. De ervaren belemmeringen dienen daarbij serieus genomen te worden. De raad ziet deze betrokkenheid wel als tweerichtingsverkeer: onderwijsprofessionals dienen ook hun betrokkenheid te ontwikkelen en zich op de hoogte te stellen van de veranderingen in hun school en in hun beroep. 

[...] 

De raad meent dan ook dat goede communicatie tussen scholen en ouders van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte onontbeerlijk is. De gesprekken met deze ouders zijn doorgaans anders van aard dan de reguliere voortgangsgesprekken. De inhoud van het gesprek kan als onverwachts of ongewenst worden ervaren en kan daardoor negatieve emoties oproepen bij ouders. Ook kan het voorkomen dat de inhoud van het gesprek voor ouders niet begrijpelijk is. Deze gesprekken vergen daarom specifieke communicatievaardigheden. De raad is van mening dat schoolleiders en leraren hierin opgeleid en getraind moeten worden. 

[...] 

Het blijkt namelijk dat 25 tot 49% van alle opleidingen geen of slechts een gering accent legt op het integreren van leerlingen met ondersteuningsbehoeften in het reguliere onderwijs.66 De raad acht dit niet alleen van belang omdat hij dit een belangrijk onderdeel vindt van de deskundigheid van docenten, maar ook omdat kennis over de achtergronden van passend onderwijs een rol kan spelen bij draagvlak en betrokkenheid van professionals zelf bij passend onderwijs (zie paragraaf 2.4). 

[...]


Gerelateerde berichten: